פסק-דין בתיק עמ"נ 43989-03-11

כללי

1. ערעור זה הוגש נגד החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה - מחוז מרכז (להלן: " ועדת הערר") מיום 8.2.11, בעררים מס' 8011-8013/09. בהחלטה זו דחתה ועדת הערר את עררי המערער (להלן גם: " הקיבוץ") על חיובו בהיטל השבחה. 

העובדות הצריכות לעניין

2. המערער מקדם מזה זמן בנייה של מבני מגורים לחבריו בשטח המיועד למגורים, על פי תכניות תקפות החלות על שטחי המערער. מדובר במספר תכניות, כפי שיפורט להלן - 

תכנית שד/1000 - תכנית מתאר למרחב תכנון מקומי "השרון הדרומי" (להלן גם: " תכנית המתאר המקומית"). דבר אישורה פורסם ביום 5.7.81 בילקוט הפרסומים. תכנית זו חלה על כל מרחב דרום השרון ונכללים בה המקרקעין של הקיבוץ. התכנית קובעת כי באזור הקיבוץ תותר, בין היתר, בניה למגורים, הכל בהתאם לתכנית מפורטת. כן נקבע בתכנית כי בתכנית המפורטת ייקבע שהיתרי הבניה יוצאו בהתאם לתכנית בינוי.

תכנית שד/1/470 - תכנית מפורטת לקיבוץ (להלן גם: " התכנית המפורטת"). דבר אישורה פורסם ביום 2.2.84 בילקוט הפרסומים. המקרקעין באזור המגורים של הקיבוץ נכללים בתכנית זו. בהוראות התכנית נקבע כי לא יינתן היתר בניה אלא בכפוף לתכנית בינוי.

מספר תכניות בינוי: תכנית בנ/1/470 שאושרה ביום 12.1.93; תכנית בנ/17/470 שאושרה ביום 4.3.99; תכנית בנ/18/470 שאושרה ביום 1.7.01; תכנית בנ/30/470 שאושרה ביום 27.4.09 - והיא זו העומדת במרכז הערעור (להלן גם: " תכנית הבינוי").

3. כרקע נוסף יצוין כי ביום 11.8.96 נחתם בין המערער לבין מינהל מקרקעי ישראל חוזה חכירה לדורות. עד לאותו מועד (וליתר דיוק עד למועד תחילת החכירה לדורות על פי חוזה החכירה - 1.10.95), היה מעמדו של המערער, מעמד של בר רשות בלבד על פי חוזי הרשאה שהתחדשו מדי שלוש שנים.

4. עוד יצוין כי בשנים 2000-1999 ניתנו היתרי בנייה למערער מכוח תכנית בינוי בנ/17/470, בלא שהמשיבה חייבה בגינם בהיטל השבחה.

5. בסמוך לאחר אישורה של תכנית הבינוי בנ/30/470 הגיש המערער למשיבה שלוש בקשות לקבלת היתר בנייה. הבקשות הוגשו עבור חברי קיבוץ. מדובר בבקשות לקבלת היתר לבניית בתי מגורים בשלושה מגרשים (מגרשים 507א', 507ב' ו-508א' בגוש 4779 חלק מחלקה 3). כל בית כ-150 מ"ר למגורים וכ-12 מ"ר ממ"ד.

6. לפי שומות שנערכו מטעמה של המשיבה ביום 31.5.09, חויב המערער בהיטל השבחה בסך כ-36,500 ש"ח לכל אחד משלושת המגרשים. בכל אחת מן השומות צוין כי " ההשבחה חושבה עקב אישור תכנית הבינוי המאפשרת את זמינות היחידה המבוקשת וזאת על סמך הוראות התכניות שד/1000 ו-שד/1/470". המערער שילם למשיבה את הסכומים האמורים, תחת מחאה. בחודש יוני 2009 ניתנו לו היתרי הבנייה.

7. כנגד החיוב בהיטל ההשבחה הגישו המערער וחברי הקיבוץ הרלוונטיים שלושה עררים. טענתם העיקרית לעניין עצם החיוב בתשלום היטל ההשבחה הייתה כי תכנית בינוי אינה מסוג התכניות המקימות חבות בהיטל השבחה. טענתם התבססה על הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: " התוספת השלישית" ו" חוק התכנון והבניה", בהתאמה), שבה מוסדר נושא היטל ההשבחה. בסעיף 1 לתוספת השלישית (סעיף ההגדרות) נקבע כי "השבחה" היא "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". באותו סעיף נקבע גם כי "תכנית" היא " תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". הואיל ותכנית בינוי אינה תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, נטען כי אין לחייב בגינה בהיטל השבחה.

8. מנגד טענה המשיבה כי תכנית הבינוי האמורה היא בפועל תכנית מפורטת, שכן היא כוללת הוראות מפורטות שאינן מופיעות בדרך כלל בתכנית בינוי. לחלופין טענה המשיבה כי יש לבחון כל החלטה לגופה, ואם מגולמת בה תוספת של זכויות בניה, אשר הביאה להתעשרות החייב בעקבות עליית שווי המקרקעין, הרי שיש לחייב בתשלום היטל השבחה גם אם אין מדובר ב"תכנית", "הקלה" או "שימוש חורג". לתמיכת טענתה זו הפנתה המשיבה לסעיף 2(א) לתוספת השלישית, הקובע: " חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעל היטל השבחה..." [ההדגשה אינה במקור].

הצדדים טענו טענות נוספות, בין היתר לגבי גובה ההיטל, ואולם אינני רואה צורך לפרטן.

9. ועדת הערר דנה במאוחד בשלושת העררים. ביום 8.2.11 נתנה הוועדה את החלטתה, שבה דחתה את עמדת הקיבוץ וקיבלה את עמדת המשיבה. ועדת הערר קבעה כי לתכנית הבינוי שבה עסקינן אופי ומהות שונים מתכנית בינוי, שהיא בדרך כלל תשריט ותו לא. צוין כי בניגוד לתכניות בינוי רגילות, אשר אינן כוללות הוראות, מופיע בתכנית זו, על גבי התשריט, פרק שלם של הוראות, הנכללות בדרך כלל בתכנית מפורטת (להלן: " התקנון הקטן"). כן נאמר כי תכניות שד/1000 ו-שד/1/470 לא היו מאושרות כיום, לאחר תיקון 43 והוספת סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבנייה, שכן הן כלליות ביותר. חברי ועדת הערר סברו כי יש לבדוק את מהותה ותוכנה של תכנית הבינוי (ולא את כותרתה), ובהתאם לכך לגזור את שאלת החבות בהיטל השבחה. מבחן זה הביא אותם למסקנה הבאה: "עצם קיומן של הוראות בניה ועיצוב מפורטות, הכוללות בין היתר, הוראות בדבר תכסית, גובה בניינים, צפיפות, מרחק בין בניינים, עיצוב וכו', מלמד כי אין להתייחס לתכנית בנ/30/470 כאל תכנית בינוי גרידא. מדובר במסמך סטטוטורי המהווה למעשה בפועל, תכנית מפורטת ואשר רק ממנה ניתן היה לגזור היתרי בניה". כן קבעה הוועדה כי לא ניתן היה להטיל היטל השבחה מכוחן של התכניות שד/1000 ו-שד/1/470 כשלעצמן, על עצם שינוי ייעוד המקרקעין (מקרקע חקלאית למגורים). עמדת הוועדה הייתה כי תוצאה שלפיה אף אחת מהתכניות איננה מקימה חבות בהיטל השבחה, היא בלתי סבירה. לפיכך קבעה הוועדה כי "בין אם ניתן לראות בתכנית בנ/30/470 "דרך אחרת" לעניין סעיף 2(א) לתוספת השלישית, כטענת המשיבה, על פי פסקי הדין שפורטו בטענותיה, ובין אם נראה בה לפי מהותה תכנית מפורטת, הרי שלדעתנו החבות בהיטל השבחה נוצרת מכוחה".

הקיבוץ לא השלים עם החלטת ועדת הערר, ומכאן הערעור. 

עיקרי טענותיו של המערער

10. המערער חזר על טענתו כי תכנית בינוי אינה בגדר תכנית אשר ניתן לחייב בגינה בהיטל השבחה. לפי הטענה, רק תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת יכולות להקים חבות בהיטל השבחה. המערער טען כי רמת הפירוט של תכנית הבינוי אינה בעלת משמעות לעניין זה, והדגיש כי תכנית בינוי, להבדיל מתכנית מתאר מקומית ומתכנית מפורטת, אינה נדרשת לעמוד בחובות ההפקדה ושמיעת התנגדויות. כן טען המערער כי ועדת הערר נתפסה לכלל טעות בקובעה כי ניתן לראות בתכנית הבינוי כ"דרך אחרת" ליצירת השבחה בהתאם להוראת סעיף 2(א) לתוספת השלישית. בעניין זה טען המערער כי קביעת הוועדה מתעלמת מלשון החוק ומשני התנאים המצטברים הקבועים בסעיף.

11. עוד טען המערער כי ועדת הערר שגתה בקביעתה כי המקרקעין לא הושבחו עוד קודם לאישור תכנית הבינוי, כתוצאה מאישור תכניות שד/1000 ו-שד/1/470. הקיבוץ טען כי שתי תכניות אלה השביחו את המקרקעין במועד שבו המערער עוד היה בר רשות במקרקעין, ובטרם שונה מעמדו לחוכר לדורות. טענה נוספת הייתה כי לא הוצגה בחוות הדעת השמאית מטעם המשיבה כל הוראה בתכנית הבינוי אשר יוצרת השבחה, פרט לאמירה כי ההשבחה נוצרה כתוצאה מ"זמינות". כן נטען כי ועדת הערר טעתה כשדחתה את טענת המערער שלפיה מנועה הייתה המשיבה מלהטיל היטל השבחה בגין תכנית הבינוי, לאחר שנמנעה בעבר מחיוב בהיטל השבחה לאחר אישורן של תכניות בינוי קודמות (בנ/1/470, בנ/17/470 ו-בנ/18/470). לחלופין טען המערער כי את ההשבחה שבעקבות תכנית הבינוי יש לבחון ביחס למצב שלאחר אישור תכנית בינוי בנ/1/470. כמו כן טען המערער ביחס לגודל השטחים שלגביהם הוצאו השומות.